我國軍事人員徵募制度與退輔制度改革芻議

近日來，洪姓義務役下士在國軍中服役時受到不當管教與虐待致死的可怕案例再
度激起了台灣社會各界對於軍中人權以及義務役官兵人身自由與安全問題的高度
重視與批判。關於軍中人權的討論近日來已在網路上與各大媒體上引發諸多熱烈
討論與專業論述，在此就不一一細述，本文將藉此討論台灣當前應有的軍事人員
徵募制度以及相關的與一般公教人員有本質上差異的退輔制度應該如何改革的制
度性改革課題。

 

就軍事人員的徵募制度而言，目前台灣依憲法等相關法律規定主要採取徵兵制。
然而，由於軍中人權與義務役士官兵受到虐待乃至於死亡的恐怖案件屢屢造成社
會爭議，以及造成男性國民服役年數的生涯規劃損失乃至於其創造力受到相當程
度的損害而有「當兵前智多星，當兵後派大星」之說，歷任民選總統均不斷地縮
短役期，除了因應基本國防戰略由過去的「反攻大陸」轉變為「防禦台灣」而進
行的主要是針對陸軍的精實案等軍事整編縮編政策而推出替代役制度之外，歷任
政府也開始研議改採募兵制的可行性，當前的馬政府並將之納入總統選舉政綱而
規劃於2015年起改採全募兵制。

 

馬政府的全募兵制時程受到許多國防部高階軍官的明暗抵制掣肘，而部份民間論
者也擔心，目前徵兵制下由於槍桿子握在台灣人民子弟的手上而較難於發生特定
政治意識型態下的軍事政變會因為改採全募兵制與軍官組成與社會組成的巨大差
異而出現政治保守的強硬派軍人政變的可能性。來自軍方的掣肘包括提供馬政府
決策高層錯誤的募兵制成本分析，像是把即使徵兵制也得在十年二十年內逐年編
列的部隊房舍改建計畫全數納入一次性的所謂吸引募兵成本，或者像是把建構連
全球資源最豐富的美軍也前所未聞的高價位營區內娛樂設施也納入所謂的吸引募
兵成本，當然更別提把許多更新長年失修設備設施的本應逐年編列的預算全都灌
水納入所謂的改善服役條件與吸引募兵成本，以及把近年來的募兵不足歸咎於民
眾不願當兵而不去檢討軍中管教制度不當而造成適役民眾寧可選擇較低薪工作也
不願服志願役的「好男不當兵」古訓。

 

就當前的軍事人員徵募制度改革而言，儘管各方爭論台灣軍方的軍中不當管教問
題是否可能與當初自大陸撤台的國府軍中下層尉官與士官受到政府法律與台灣社
會文化等因素影響長年失婚而造成的個人心理問題有關，但一則各國軍方均偶有
不當管教事件而台灣軍方或許只是其中程度較為嚴重者而非特例，二則不論其成
因如何，軍中管教制度的多年沉疴絕對有改革的必要，然而，就當前的募兵制推
動而言，軍中管教制度的各項改革需要時間漸進推動，畢竟，七年之病難求三年
之艾而要讓社會相信軍方己有改革成果更是需要一兩個世代甚至永難完全獲得社
會信任，畢竟美國募兵的新兵來源也以相對貧窮的民眾尤其是黑人族群為主，因
此，馬政府的全募兵制時程固然勇氣可嘉而值得給點掌聲，但按當前的進度來看
有一定的可能性不見得能夠按時程完成，而更何況從徵兵制到募兵制的變革如果
沒有一個漸進改革的進度方向恐怕更難於如期完成而事倍功半。在此，本人建議
幾個軍事人員徵募與人事制度的改革方向。

 

首先，就募兵而言，不論是否能如馬總統選舉時提出的104年全募兵制時程順利完
成，為了長遠的漸進改革計，應該優先集中針對專業技術性要求較高兵種如海空
軍、海軍陸戰隊、各軍種指管通勤單位乃至於飛彈部隊、裝甲部隊、直升機部隊
、機動混成旅乃至於金馬澎的各軍種駐防單位等兵種與單位取募兵制，一則這些
軍事單位本來就需要較長時間的技術訓練才能完全適任並因相關教育訓練投入較
多而會有較高薪資且較宜長期留任，而不適合流動性過高的義務役，二則如此一
來也可以逐漸地縮編在當前台海兩岸相對實力較不合用的一般陸軍單位並將之以
連隊等為單位漸次逐一替換為募兵制建制單位，而在這個過程中多餘的義務役人
力則可以轉投入國家公園警察或者解說員等替代役，從而逐漸地朝向全募兵制過
渡，果能如此，則不論是否能依馬總統所提之104年全募兵制期程如期完成軍事人
員徵募制度轉換，既然制度轉換程序有所規劃，則未來一定時期內完成全募兵制
制度變革的成功機率必然大大提高。

 

第二，考諸美德日各國，台灣的將領星星比例過高，不但造成基層士氣低落也造
成退輔財務的極大困擾，未來的兵力縮編與精實化過程中，裁將減星甚至減少校
級軍官人數乃是勢在必行的同步改革方向。如此一來不但可以減少基層軍官面對
上面一堆公公婆婆的行政作業與管理困擾，二來也可以減少未來的退輔基金破產
問題的日增壓力。

 

第三，關於募兵制與兵力縮編是否造成戰力不足問題，一則台海軍力失衡自1949
年年底國府兵敗渡台後便不斷惡化，台灣的安全保障主要在於維持對北京與對華
府的溫和外交策略，軍事力量僅是最後的制衡策略且近年來日益以海空軍的禦敵
境外為主而陸軍的重要性更早已隨放棄反攻大陸國策而逐漸萎縮，二則包括威瑪
共和德國國防軍在內的諸多研究均顯示，或許因為較長時期與較緊密的軍事訓練
，募兵兵員的平均戰鬥力乃是徵兵兵員的兩倍以上，因此，採取募兵制而又放棄
反攻大陸而改採防守台灣、決戰境外國策的前提下，本來就需要更多更專業更長
期留任的海空軍技術兵員，也本來就不需要維持過多的陸軍平時兵員而只需要針
對相關適役男女提供必要的二至四個月基本軍事訓練尤其是民防訓練以備戰時必
要時進行徵兵，更何況，再重複一次，台海穩定不可能依賴早已不斷失衡且客觀
上註定更加失衡而向大陸方面傾向的台海軍力平衡而多年來早就依賴對北京與對
華府的溫和外交應對。

 

第四，就軍事操練程度與兵力運用靈活性而言，募兵制本就具有許多優點，就軍
事操練程度而言，只要不是不當管教與虐待，募兵兵員做為職業軍人本來就如職
業警消人員般可以承擔較密集的軍事操練，而就兵力運用靈活性而言，一個假設
性的情境就可以了解募兵制的優點，假設台海兩岸爆發戰爭，中共解放軍採取聲
東擊西之策，先以有力之一部攻擊金馬佯攻並對台灣本島發動導彈攻擊，但相關
戰略戰術分析顯示解放軍的主力將採取施琅過去進攻路徑即攻擊拿下澎湖群島並
建立進攻橋頭堡基地，藉以切斷台灣本島對金馬的救援能力並將主攻部隊直指台
灣本島而發動總進攻，那麼，國防部與參謀總部有可能不顧民意反應而在解放軍
攻擊澎湖之前就放棄救援金馬的義務役部隊嗎？或者可能必須不斷地調動陸海空
有生戰力增援金馬而備多力分，直到解放軍數日甚至一週後進攻澎湖時才能調整
部署但此時本島兵力早已過度增援金馬而可能早已喪失進行有效的本島防禦的可
能性？那就更別提在非戰時，募兵制官兵絕對較能更有彈性地投入各種救災工作
，以汶川大地震為例，採取募兵制的中共解放軍官兵在第一時間就以空降方式投
入交通後勤斷絕的第一線災區救災，在台灣民意上與政治上有可能冒險將義務役
官兵以空降方式投入可能補給困難與面臨種種危險的災區救援嗎？

 

第五，由此次洪姓士官的不幸案件後續處理可以發現，軍中官官相護的問題嚴重
，連移送軍檢法辦的對象竟然是與洪姓士官的死亡較不相關的呂姓義務役醫官而
不是下令惡整的該旅副旅長與執行惡整命令又不顧洪姓士官健康狀況與求救哀求
的該連士官等志願役兵員，因此，陸海空軍刑法也有修法之必要，戰時的官兵違
法問題固然應依軍法由軍事法庭審理，但在平時則應依普通刑法由地方法院審理
，或者平時非關軍事祕密事項者概依普通刑法由地方法院審理，而平時有關軍事
祕密事項者則原則依軍法由軍事法庭審理但可酌情如拉法葉等案經當事人聲請或
地檢或特偵組主動分案而由地檢或特偵偵辦並由普通刑事法庭審理。

而在軍事人員退輔制度改革方面，軍事人員的退輔制度問題相較於公教人員有其
特殊性而不宜一概而論，此衡諸軍公教退輔基金之中軍人退輔基金乃是財務問題
最大而可能最早面臨破產財務問題者自明。其根本的問題在於，軍方人員尤其是
軍官的部份由於學長學弟制與金字塔形的升遷體制而有屆退的問題，因此許多軍
官往往在屆期未能升遷的四十五歲左右便辦理退伍，而將官部份也有此一現象，
但如此一來，以軍公教男性因社經資源較勞工等好些而平均餘命較長而以平均餘
命80歲來設算，軍官自22歲軍事院校畢業投入服務起到45歲左右退伍，其服役與
繳納退輔基金年限為23年，但其領取月退俸年限卻長達35年，繳納對領取年數比
例為0.66，而一般公教人員依目前的八五退休制度來說至少要55歲退休才能領取
月退俸，而八五退休制度下又必須服務達30年方得領取月退俸，則其服務與繳納
退輔基金年限為30年，但其領取月退俸年限則只有25年，繳納對領取年數比例為
1.2，二者繳納對領取年數比例相差近一倍之多，便可知軍事人員退輔制度比起一
體適用的軍公教退輔制度改革需要更大幅度的改革才能維持軍人退輔制度的穩定
與減少社會各界的輿論批評聲浪恐怕已是勢在必行的改革方向。
 

然而，由於台灣軍方長期以來一直有讓屆退軍官升退以取得較佳退輔條件的長年
傳統，因此，考試院考選部目前提出的軍事人員退輔制度改革乃是將軍職人員領
取月退俸的年齡訂為五十歲以上退休者才能領取，但是由於軍方特殊的期別倫理
與屆退傳統，如此一來勢必使得可能必須屆退卻未達五十歲的軍職人員會想方設
法多升一兩個階級以便等到五十歲可領取月退俸後升退而藉以增加自身的退輔待
遇，但如此一來相關傳聞本已甚囂塵上的軍中買官問題勢必因為升退的退輔利益
利差擴大而快速惡化，畢竟，假設目前的退輔制度下，五十五歲以將官退伍者與
四十五歲以校官退伍者相較之下前者多在任期間所得較高薪俸與前者在退休後二
十年內的包括月退俸在內退輔所得差距為一千兩百萬，則加計買官被抓到的法律
追訴風險與個人同袍間名譽受損等風險後，其買官的願付價格可能只有五百至七
百萬而甚至可能打消念頭而屆退另尋事業第二春，但如果依考試院所提出的軍職
人員退輔新制草案，則可能使得能否升遷而推延至可以領取月退俸的五十歲或五
十五歲再屆退的在任薪資與退休所得（月退俸vs一次退休給付）差距可能就會遠
高於上述的一千兩百萬而可能超過兩千萬，在法律與名譽風險應該大致相同的情
況下，利益差距的擴大勢必會增加其買官升退的動機並且也會同時提高其買官升
退的願付價格。因此，本文在此必須提出軍事人員退輔制度改革的幾個重要考量
面向。

首先，考量軍方特殊的期別倫理與屆退傳統，軍職人員能否領取月退俸的年資計
算法不應該完全比照公教人員，而應該在達到一個較低的基本服役年數如十五年
之後就有資格領取月退俸，惟若未能達到如公教人員的八五等退休領取月退俸年
資者，其月退俸之金額或相較於其服役期間薪資之比例應該有所減少，其減少幅
度應與其自身服役年數與公教一體適用之月退俸服務年數如八五制下的三十年相
較之差距幅度成一定的比例關係，如此一來，一則維持服役年數少者領取的月退
俸等退休金自然應該較少的公平性，二則也使上述的月退俸等退休利益差距能夠
呈現較為合理的階梯式級距而不是月退俸或一次退休給付的全有全無式巨大差距
，也才能夠因此降低軍中買官升退的動機與願付價格，而不會最後不但沒有真的
有效改革軍職人員退撫制度的財務問題卻反而提供買官等軍中不法行為更多的制
度誘因。

 

第二，目前的將級人員退休福利與校級人員相較之下明顯高出太多，甚至還由政
府預算編列先前馬總統推動的慰問金改革以外的諸多春節等獎金而為其他校級人
員所無，而將級人員等高階高薪級軍官往往又容易在辦理退休領取月退俸後找到
其他薪資等收入不差的新工作而坐領雙薪。然而，考量目前少子化與人口老化的
趨勢，對於高階將官與大學教授等退休後不服老繼續工作而增加其社會生產力似
乎反而應該予以鼓勵而不應該完全地暫停其月退俸，何況其在職服務或服役期間
本有按月繳納退輔基金而本有領取相關年金給付的權利，因此，衡酌台灣包括軍
公教退輔與勞工退休金等社會保險式年金制度均有因為長期以來採取「確定給付
制」 (Definite Benefit, DB) 而非「確定提撥制」 (Definite Contribution, DC) 而面臨財
務危機並需要政府預算保證挹注才能維持制度穩定的問題，就領取雙薪的退休軍
職人員乃至於各級軍公教退休人員而言，應計算其退休金之中屬於其若採取確定
提撥制的個人帳戶社會保險制度則本就應該有權利領取的部份繼續發放其給付，
但若屬於政府恩給的部份因屬於政府另行撥款照顧退休軍公教人員生活無虞的部
份而自然應該於其另有相當薪資或其他相當非薪資所得之工作期間暫停發放給付
才合理，當然，對於將級退休人員的諸多不合理過度額外禮遇項目也應該逐一檢
討並加以改革才合理，畢竟，儘管軍方或許基於尊重退休學長將領而以所謂的影
響募兵誘因而要求維持這些過高的不合理將級人員額外退休禮遇，但募兵的對象
乃是從兵員當起而很可能最多當到尉級或校級軍官便辦理退伍領取較少月退俸者
而極少能夠升到將級退休者，募兵誘因應在於其在上述兵員到士官或尉級至多校
級的在任期間與退伍後基本保障以及服役期間勞動條件合理性如軍中不當管教改
革，目前將級人員的諸多不合理額外禮遇本來就不可能影響募兵誘因，惟由此亦
可見軍方長期以來欺下瞞上向政府高層文官與民選首長和民代隱瞞重要資訊與事
實之一斑。

 

第三，過去由於有大量隨國府兵敗渡台而長年未婚無家庭親屬可為退伍與老年依
靠的老兵與老士官，政府因而透過退輔會設立了包括榮民工程處（後改為榮民工
程公司）等龐大的軍工企業以利安置退伍人員工作與生活，也因此設立了包括榮
民總醫院、各地榮院與榮民之家等醫療與老年安置機構。然而，隨著時代的變遷
，老兵日益凋零而榮民工程公司等軍工企業也隨著相繼解散、改制或民營化，榮
民總醫院、各地榮院與榮民之家也出現了愈來愈多的非榮民機構資源利用者，或
許在未來一段時間如十年內維持榮民醫療體系的存在以服務仍有一定人數的老兵
等榮民有其必要性，但老兵相關的榮民軍工企業做為過去特殊時代背景下的退輔
機制的階段性任務已完成而應該加速改革以免造成政府財政負擔，而榮民醫療體
系也應逐漸地轉型為包括各地署立、縣市立與各政府機關設立醫院如鐵路醫院之
公醫體系的一部份，一則榮民總醫院長遠而言應該脫離非醫療專業的退輔會而改
隸衛生署以便做為公醫體系的教學訓練中心，二則各地榮民醫院與榮民之家仍可
以提供新一代人數已大幅減少的軍職退休人員醫療優惠但也可以提供包括榮民與
非榮民的醫療面與居家護理面等的長期照護醫療輔助提供機構（榮民醫院）乃至
於長期照護安養護機構（榮民醫院）。而退輔會未來則可以縮編為衛生福利部下
設的退輔司，畢竟其相關的醫療體系與軍工企業已逐漸轉型，而其功能似乎也只
在於提供屆退等退伍人員就業輔導乃至於協助其取得老年安養等各種資訊以及依
考試院和立法院通過之法律規範依法發放各項軍職人員年金，階段性任務既已完
成便不需要獨立成立部會級政府機關而可以隨政府組織再造而縮編為退輔司即可
小而美地繼續執行其本來的設立宗旨核心業務即退除役官兵的就業與就養輔導之
相關工作。

 

由於洪姓義務役士官的不幸，軍中人權與相關軍事制度變革再度浮現成為社會關
注的焦點，而對於募兵制以及軍中人權等的制度改革的民眾支持度也有所上升。
然而，自國府大陸時期到現在的中華民國在台灣，從過去的反攻大陸國策到現在
的固守台灣國策，台灣軍方方面面的沉疴已久，而由於軍方的特殊性，軍方相關
改革又不能簡單地套用公教人員的相關改革而必須依照軍事人員與軍事事務之各
種特殊性而逐一地規劃合理的改革方向與進路，本文在此提供對於軍事人員徵募
制度與退輔制度改革的一些管見，希望對於軍方的改革能有些啟發作用，也希望
透過合理化與系統化地改革軍方的人事與退輔制度能夠對軍方的各種不良文化產
生制度性的正面影響，而使得不論是服義務役或者是服志願役的台灣子弟都能夠
永遠不再遇上成大碩士洪仲丘下士這般天怒人怒的悲劇事件。