Alfred Lee's: 從《兩岸服務貿易協議》看台灣對外政治與經貿關係之發展及其對島內政治之意義

前言

在2008年兩次大選後的一個特定時期裡，兩岸各方基於各自均急於尋求兩岸和
緩乃至於各自的兩岸未來政治關係安排目標的需要，開創了一定時期的兩岸高
度和緩穩定狀態，並根據各自對兩岸未來政治關係安排的不同期待而各自對於
兩岸經貿談判採取了各依自身期待與想像推衍而來的高度興趣，同樣地，由於
2005年上半年時，時任台北的中國國民黨黨主席的本省籍政治世家重量級代表
人物連戰在島內泛藍陣營二度敗選後前往大陸拜會中共黨政高層而展開破冰之
旅，或許由於連戰個人背景與特質與傳統的國民黨領導人稍有差異，或許北京
高層也因而對於台北的中國國民黨執政後的兩岸經貿談判乃至於接續其後的政
治談判與最終政治安排協議的進程有了相當高度的期待。

因此，我們不得不合理地推測，在ECFA第一階段經貿談判中極可能摻入了北京
當局對台北當局有著「先經後政」期待的大幅度讓利所造成的高額政治加價，
而其中的先經後政，也極可能並非先完成全部的經貿談判再進行政治協議的談
判，而是每完成一階段的兩岸經貿談判就要同時進行並檢視兩岸政治協議談判
的具體成果，而北京當局也可能依據每一回合先經後政的政治協議談判具體成
果來衡量下一回合先經後政的經貿談判所願意提供台北當局的經貿談判成果乃
至於超越台灣方面經貿談判實力的讓利幅度範圍 (willing to pay, WTP)。

試論兩岸經貿談判與兩岸政治談判之連動關係

必須先加以說明的是，儘管兩岸經貿緊密互動的客觀事實必然在一個較長時期
裡造成兩岸的進一步相互理解與在政治社會乃至於國際框架內的更密切合作關
係，但在兩岸之間仍因近代以來的世界史尤其是東亞區域歷史的巨變所造成的
社會文化隔閡客觀上難於在短時期間有所重大轉變而有待較長時期與較多世代
的相互接觸與理解，因此，儘管過去一個時期裡兩岸ECFA等經貿關係因為政治
上的彼此錯誤過高期待而出現一個短暫的高紅利蜜月期，以至於台灣農業當局
一度連豬肉產量過剩滯銷都逕以銷往大陸做為向農民交代的第一甚至唯一政策
方案，而北京當局在最近的ECFA後續談判與同時進行的互設辦事處等兩岸事務
性談判中半是消遣地提及「設辦事處總不能只是來賣虱目魚吧！」，然而，隨著
北京當局設定的ECFA早收清單談判回合所必須附帶的政治協議談判的內容揭露
的當前兩岸執政當局對於兩岸未來最終政治關係安排的關鍵部份並不真的存在
具備一定交集的共識，下一回合的兩岸經貿與政治談判議程與進程勢必因此連
動地受到相當程度的牽制。

畢竟，儘管台北當局一直以「一中各表」為其九二共識的對台灣內部說法，但
對於北京當局及國際社會而言始終只有「一中原則」，北京當局對於所謂的「
一中各表」及與其連帶的具有「一國兩府」性質的「一國兩區」論點則始終只
以「符合台灣方面相關法律規定」模糊地帶過，顯然主要只是不希望因此破壞
兩岸和緩的兩岸大戰略格局，因而，一中各表固然可以緩和北京當局對於台獨
及其聯合日美等外國反華分裂勢力的憂慮，然而，北京當局應該不太可能真的
承認台北方面後來揭露的底牌「中華民國憲法下的一個中國原則」，因為如此
一來勢必觸動北京當局已許久未見且更因連戰先生的背景與特質而一度忽略的
國共尷尬情結以及其久未再提卻從未明言放棄的「完全結束內戰」的兩岸關係
最終政治安排目標。同樣地，台灣領導人馬英九總統2008年上任之初便曾提及
要提供國民黨在台灣的政治改革經驗與資料以協助北京當局推動政治改革，其
做為國民黨外省軍系出身的相對自由派台灣領導人也是難於接受中共的「和平
統一，一國兩制」最終政治安排核心概念，簡言之，關於兩岸最終政治安排的
關鍵部份，北京當局的「和平統一，一國兩制」與台北當局的「台灣經驗影響
大陸論」之間存在著根本的扞格與矛盾，畢竟，前者是要求台灣方面在國際法
理上接受並承認1949年以來逐漸在國際上被視為中華人民共和國一個具有高度
差異性與高度自主性的附庸性準國家地方政府，但後者則意味著要求大陸方面
在國際法理上接受並承認在一中屋頂下的兩個實存政權，而台灣做為經濟發展
與政治改革均較大陸領先的一方具有著某種的道德正當性可以指導大陸方面的
未來發展。

二○一二年台灣大選後與中共十八大後的兩岸新形勢及其後續影響

因此，沿著上述的論點推演，我們不難想像，在2012年台灣方面大選與大陸方
面十八大交班後的一個時期裡，隨著兩岸當局彼此摸底接觸與面對各自內部政
經勢力的壓力而使彼此的未來兩岸政治關係歧見出現圖窮匕現的相互摩擦，具
體的事例便是台灣在亞銀名稱的去主權化與宏都拉斯駐台使節規格一如1949年
國府蔣系撤退台灣時被從全權大使降級為公使層級，當然，同樣必須注意的是，
繼扁政府末期中美洲關鍵大國哥斯大黎加與台灣斷交並轉而與北京建交後，改
由左派桑定解放陣線執政的台灣邦交國、中美洲大國尼加拉瓜也出現外交不穩
跡象，先是桑解政權官員到台灣的監察院痛批美國等國家介入該國軍事獨裁政
治壓迫人民與傷害人權──或許是因為台灣過去也曾配合美國的中南美洲學校
而在政戰體系開設訓練尼國等中南美各國用於對內鎮壓的軍警特務的遠朋班？
或者趁機發洩情緒之餘也要求按例提供外交援助？──而稍後，尼國桑解政權
更與可能與北京方面有關的香港公司簽訂巨額合約欲建設巴拿馬運河之外的第
二條中美洲運河以更便利地聯絡大西洋與太平洋航線，北京當局此舉或許有在
美國後院加強實際參與以制衡自希拉蕊以後美方試圖再度圍堵中國的新動作，
但對於台灣方面而言，倘若此一尼國運河順利開工乃至於完工通航，北京當局
是否會容忍此一重大對外經濟與戰略投資受到向來傾向美國的尼國邦交國台灣
的相當程度牽制，抑或會以尼國桑解政權與台灣遠朋班等的歷史恩怨為由，在
鬥而不破的大前提下讓尼國與台灣斷交並轉而與北京方面建交以便徹底保護此
一極度重要的中國對外經濟與戰略投資，便是一個值得進一步觀察的外交議題。

因此，在可預見的將來，兩岸之間為了追求各自所期待的兩岸最終政治關係安
排的最終理想目標，勢必在國際政治與主權場域展開鬥而不破的多層次競合運
作，從而在ECFA後續的經貿談判，乃至於台紐和台星甚至台美TPP的經貿談判上
，北京因素將不再如北京為馬政府代求美國同意免簽般地熱絡支持台北的國民
黨政府，而恐將出現在基本維持兩岸和緩的東亞穩定情勢下採取相當程度壓縮
台北國際空間尤其是與主權性質有關國際空間的鬥而不破的競合動作；尤其，
台灣當局的民間名義代表在此次談判中明言希望兩岸一起加入TPP，但一則北京
方面曾表達希望大陸也加入TPP主要地是一種反圍堵的策略運用，二則包括日韓
等國在內均對於相關成員之產業模式具有相當重疊性而可能互補性不足的TPP存
有疑慮而美方也暗示台灣方面應先處理TIFA而不再如希拉蕊任國務卿時那麼積極
地提及與推動台灣加入TPP相關談判，台灣方面對於TPP一廂情願的積極態度勢必
引起北京方面對於台灣當局對於美中關係可能造成的影響增加了一些憂慮。

因此，不難想像，在經貿上，除非兩岸政治關係回到2008年以前的高度緊張狀
態而造成經貿關係的困難，否則，既然北京當局提供政治性加價的誘因已經消
失，儘管兩岸和緩的態勢不變，但在兩岸經貿談判上，恐怕一如台星、台紐與
台美甚美日經貿談判般必須回歸一如美國柯林頓政府北美自由貿易協議 (North
American Free Trade Agreement, NAFTA) 談判的在商言商的經貿實力與彼此互補
性需求來進行互利雙贏而非單方讓利的真正經貿談判，而以柯林頓政府在推動
NAFTA時受到民主黨內乃至於共和黨國會議員的強力掣肘而必須動員包括尼克森
、卡特、雷根與布希等跨黨派前總統在白宮前草坪公開力挺才勉強過關的態度
，而簽訂後更是長年面對美國農工等產業界的抗議與修訂遊說，可以想見，台
北當局若不能幡然醒悟而竟以過去五年來處理國際與兩岸經貿與政治議題的高
傲乃至於自以為是某種可以統包獨家代理的某種島內政治與選舉一本萬利籌碼
，則勢必面對高度的內部困難與外部不諒解，日韓對世貿談判所遭遇的稻米等
農工業的反彈，乃至於韓美FTA在韓國受到憤怒的激烈抗議而同時在美國國會也
受到AFL-CIO等工會與農業團體的強力反對而擱置數年才批准，甚至，大陸加入
世貿時在農業等議題上的讓步，還必須由主談代表龍永圖向國內回報並經高層
會商後由朱鎔基出面承擔決策成敗責任才能拍板定案，更是台北當局面對未來
兩岸乃至於國際經貿與政治談判時不可不深思的對內與對外課題的不遠殷鑑，
不說別的，與兩岸政治爭議無關的台紐與台星經貿談判是否可能使用北京當局
不反對的非強烈主權性名稱乃至於雙方產業互補性與競爭性的協調問題，便應
三思而後行。

藍綠兩黨的兩岸黑白臉策略謬思

目前，對於《兩岸服務業貿易協議》感覺可能因為回歸正常經貿談判而可能如
美國的NAFTA議題般成為執政黨的島內政治難題而非利基，部份馬政府高層與
其智囊和友好媒體便試圖再度推給立法院，部份相關官員也不斷地暗示如果協
議任一條文受到立法院的否決則可能必須全部重新談判；同樣地，在其他各項
兩岸經貿與政治談判議題上，藍綠兩黨長久以來均存在著各種各樣綺麗的黑白
臉奇思異想，甚至不無可能試圖透過某種選角或者強迫分配角色的方式來製造
自以為好用的內部黑臉總代理代表人物，國民黨方面的此舉做法甚至被政治評
論家南方朔批評為「用中共來嚇台灣人，用台獨來嚇北京當局」而試圖大搞兩
岸經貿政治議題獨家總代理而以為如此可以在島內政治與選舉上一本萬利。

姑且不論這種「內部有強硬派要安撫」乃是過去蘇聯時代甚至更早的帝俄時代
莫斯科當局的慣用伎倆而中共對此想必心領神會而甚至有青出於藍而勝於藍的
可能，一個簡單的問題是，如果台灣內部存在黑臉竟然就可以讓北京當局讓步
，則北京當局背後必須面對與交代的大陸內部不論老闆員工們反共還親共的各
產業利益團體是否也必然會忽然全力支持中共中央與涉台各政府單位對台採取
更為符合大陸方面政治與經貿實力的強硬談判策略，藉以尋求保障其在大陸內
銷市場的利潤份額甚至擴大其對台經貿利益呢？第二，北京當局對台政治談判
的核心策略與讓步幅度乃至於與此相關的經貿談判策略，主要地是依據台灣各
種真假黑白臉加總後產生的對大陸與對中共政權態度而定，主要地是依據在國
際外交領域的兩岸協調以及對中共政權穩定存在的可能影響而定，因此，真實
存在的所謂黑臉是無法刻意消除的，但也勢必對於兩岸經貿談判的成果與政治
關係的穩定性有所相當負面影響而不大可能有所謂使白臉有機會在談判桌上拿
到更多的可能性，否則，則包括美國等國際勢必豈不是更有可能製造黑臉或者
將人權等議題相罵本式地全面納入對北京經貿與政治談判之中而獲取某種超額
利潤甚至是藉機達成對中共政權的和平演變呢？

試論兩岸新形勢下台灣執政黨應有的兩岸國際戰略思維

基於此，台灣各黨各界，尤其是台北執政當局身邊的小毛奇們，應該要有仔細
進行兩岸經貿談判相關前置的產業發展與轉型的必要精算能力，而非如2012年
大選後仍盲目地推動石斑魚擴大養殖與對陸輸出般地錯誤地繼續期待未來的兩
岸經貿關係上還有可能有更多的政治性加價空間可以分配甚至做為其在台灣島
內政治上的某種輕鬆便宜的萬年利基，如此才能夠在回歸常態經貿談判模式的
兩岸ECFA後續談判中真正務實地為台灣產業爭取與大陸方面互補互利的談判條
件以確實促進台灣的產業轉型與經濟發展。

舉例而言，在農業方面便應該回歸常態的經貿談判，在台灣方面基本上自產率
有限的品項上（例如自產率20%以下）便應有如對美歐日等經貿談判般的逐步讓
步以換取其他台灣有更佳利基產業品項的讓步，當然，這仍然必須在符合SPS和
International Codex等國際食品安全檢疫標準與台灣方面相關法規的前提下逐步
進行開放，當然，因為對大陸開始部份仍然一定偏低自產率農產品項目所必然
造成的台灣內部政治爭議與民意抗爭乃如日韓等國對外經貿談判般是必然的，
而且應該由執政當局承擔並設法化解的，像是透過輔導相關業者進行農業精緻
化等差異化高品質化生產或者提供必要的轉作輔導與補助等，而建構更完善也
更符合財政永續性的社會安全網正是台灣面對包括大陸與世界各國進行經貿談
判與國際分工和產業轉型的關鍵要素，有此一社會安全網，才能確保全球資本
主義體系整編整合過程中必然產生的一些受傷害的輸家個人能夠得到相當的保
障，而不是隻身承擔整個社會乃至於全球的經濟自由化惡果卻最終因無力承擔
而產生絕望的相對剝奪感，畢竟，如此將使得整個社會與政府體系乃至於整個
全球化經貿政治體系產生嚴重的民主赤字與正當性危機，並可能因此而使整個
體系面臨全球人民有意識無意識地集體反抗而瀕臨體系瓦解危機。

此番《兩岸服務業貿易協議》正是二○一二年台灣大選與中共十八大後兩岸政
治經濟關係新形勢的具體而微的重要例證，而其中許多所謂的優惠項目更是福
建限定以及選後便浮現平潭島等議題，更可見兩岸經貿議題已到了雙方不得不
改變一些思維方式的轉折點了。台灣當局似宜深刻省思並妥善而務實地調整其
兩岸乃至於國際政治與經貿談判的總體戰略思維。

試論兩岸新形勢下台灣在野黨應有的兩岸國際戰略思維

長年以來自詡承載著台灣人民追求內政與外交自主權理念的在野黨民進黨當局
，在2012年大選後因為社會上與各媒體普遍認為兩岸與扁案乃為其無法成功地
跨越準執政門檻而取得人民信任再度政黨輪替的主因，既然扁案已因同時具有
法律與政治問題而複雜化且扁政治勢力已暫時不再成為媒體焦點而出現效應遞
減，民進黨人士勢必認為扁案只要維持軟切割並持續關懷扁案相關司法人權與
司法改革問題就能夠減少其負面政治效應，因此，民進黨人士自然地認為兩岸
議題乃為其未來挑戰國民黨執政權的最重要議題，並自大選後一年多年便不斷
地在台灣內部乃至於兩岸間頻繁地展開調和其政黨兩岸基調與兩岸客觀環境變
化的諸多創意嘗試。

然而，既然兩岸經貿談判已如上述回歸正常經貿談判模式而不再必然是某種一
本萬利的政經議題，民進黨固然不必在中共已推動三十餘年的改革開放以及在
經濟發展的過程中漸進式地推展人權與社會改革之後繼續承繼渡台國府政權在
國破家亡的國仇家恨之中所產生並寫入威權時代官方教材的反共思想教育，更
不必在兩岸經貿往來日益頻繁而兩岸人民的相互理解也在日增的兩岸社會經濟
接觸過程中有所增進的大趨勢裡採取不合時宜的強硬反中立場。

然而，既然台灣人民長期以來視民進黨為台灣人民追求內政與外交自主權理念
的政治代表，而此一內政與外交自主權的追求渴望又源自對百年來日本殖民統
治與國民黨威權統治的強烈反抗與自主期待，尤其是源自於二二八事件後所逐
漸萌生的台灣人意識與台灣人民必須自己當家作主才不至於被外來統治者主宰
命運的集體歷史意識，加上必須考量部份較激進親日獨派勢力的掣肘，民進黨
在未來一個時期的兩岸論述調整仍宜以保持對大陸相關政經議題的適當警覺性
為前提下逐步地採取較為緩和的政治態度與政策論述，民進黨的此一緩和化速
度應該要儘量貼近台灣人民對大陸相關政經議題思維態度的總和緩和調整速度
，從而能夠適時適度地透過與人民與獨派的誠懇對話而引領台灣人民與獨派人
士逐漸緩和化其對大陸陸相關政經議題的思維態度，否則可能欲速則不達，反
而可能因為調整過快而站在群眾的對立面，不但無助於其站穩台灣人民追求內
政與外交自主權百年理想的政治代表地位而引領台灣社會理性地思考與處理兩
岸政經議題的發展，甚至可能因此使得極少數激進獨派勢力與其群眾因為感覺
受到其政治代表的某種背叛而採取更為激進而難於理性對話的政治作為。

同時，倘若民進黨仍欲做為一個具有提供人民現有執政黨以外另一種政策與政
綱選項的期待重新取回政權與推動其政策與政綱的現代民主政黨，則必須向其
選民與台灣社會各族群各階級民眾展示其具有準執政能力 (capacity) 而確實有能
力擔當未來的執政重任，若如此，則其處理兩岸與國際經貿政治談判的成熟度
必然是一個觀察的項目。固然，美國與世界各國政治研究者均認為 “All politics
is local.”，因而外交是內政的延伸而非反之，而相關高層政治人物也主要地必須
爭取草根選民對其內政政策的支持而獲得其政治能量與正當性才能取得執政權
並運用其政治能量與正當性為國家從事必要的涉外談判與妥協，然而，即使不
需要每個試圖爭取代表自身政黨爭奪執政權的高層政治人物都必須對於國際政
經事務的諸多煩瑣細節有所了解，畢竟，食少事繁，豈能長久，反之，對於國
際政經事務過於投入的高層政治人物也往往容易如美國民主黨國務卿 John Kerry
般容易有著些許高傲而可能無法有效地透過民主選舉取得其進行涉外談判所必
須的政治能量與正當性，因而往往必須如季辛吉般透過民選總統所任命並經國
會民意同意的國務卿或國家安全顧問等角色才能夠在民主體制內合法正當地參
與涉外政策與政治決策，但是，有意代表所屬政黨爭取執政權的高層政治人物
必須表現出對於處理兩岸與國際政經事務的基本成熟態度，像是認知兩岸國際
事務有別於內政議題而必須採取一些不同的思維進路以及尊重並不時傾聽相關
學者專家以及長年參與相關涉外事務政府官員與二軌人士的各種意見以便兼聽
則明。

基於此，民進黨人士對於《兩岸服務業貿易協議》儘管仍應如日韓各國在野黨
處理自由貿易議題般採取必要且符合民意的監督乃至於整合相關產業意見而對
台灣執政當局提出抗議，但由於兩岸經貿議題上大陸方面的讓利已在ECFA早收
清單被部份大陸學者與業界批評為喪權辱國後接近大陸做為人均所得尚落後台
灣的東亞大國所能承受的極限，批判政府談判無能之餘，似宜提出一定程度的
產業輔導等政策，並適度地表達對於兩岸經貿談判回歸常態經貿談判模式的理
解態度並試圖在此一理解的基礎上建構民進黨自己的兩岸經貿談判相關之產業
與項目清單與受損失產業輔助政策，同時，儘管難於在兩岸政治議題上進行急
轉彎，但也不宜採取可能造成進一步激化的政治動作，並宜在篤守尊重台灣民
意的《台灣前途決議文》的基礎上，透過進一步的二軌交流與互動，一則維持
緊急對話管道的存在以防止因不必要的誤會而擦槍走火，二則透過將可能有疑
慮之各方勢力拉進經貿談判議題討論與政經接觸二軌等交流互動過程以增進其
理解並減少其疑慮，才能夠建構自身健全的兩岸政經關係政綱與政策，也才有
可能在未來較長時期與較多世代的良性互動過程中，也才有可能因著雙方各自
的社會經濟持續發展以及兩岸各方勢力持續交流互動而減少兩岸因近代以來的
世界史尤其是東亞區域歷史的巨變所造成的社會文化隔閡以及連帶的政治不信
任，並運用民進黨無國共歷史糾葛卻能代表台灣人民追求自主理念的優勢，藉
此在兩岸最終政治安排之中台灣人民最在意的國際自主參與空間的部份代表台
灣人民竭盡台灣政經實力與國際情勢所允許地逐項地追求最大可能的國際自主
參與空間並同時維持完整內政自主權以存續台灣人民所珍視的特有社會經濟政
治體制。

結語

總結經驗，兩岸經貿關係與政治關係的談判與發展本質上具有相關的連帶性，
事實上，衡諸歷史，古今中外，國際政治經濟關係的發展本來就存在著經濟關
係與政治關係之間的有機互動。自1949年年底以來，兩岸關係有其長期的發展
脈絡，對於由於威權時代的形格勢禁而無法參與高層政治的台灣人民而言，甫
經民主化改革便必須面對威權政府不敢向人民說出真相的兩岸既存脈絡與框架
，確實難免令人感覺有些錯愕與不公平，然而，每個社會的內外發展脈絡均存
在著路徑依賴 (path dependence) 的必然特性，而承認現狀與在保持必要警覺性
前提下漸次展開政經多方面良性互動，應該是台灣社會各族群各階級民眾面對
兩岸關係發展的最有利思維與策略作為，唯有如此，才可能在未來較長時期與
較多世代的良性互動過程中，並因著雙方各自的社會經濟持續發展以及兩岸各
方勢力持續交流互動而減少兩岸因近代以來的世界史尤其是東亞區域歷史的巨
變所造成的社會文化隔閡以及連帶的政治不信任，並最終在這個基礎上，講同
一種語言、賞同一輪中秋明月卻因著大歷史的捉弄而在近代以來各自受過諸多
不同的歷史傷痛並產生不同歷史記憶與集體意識的兩個華人社會，才有希望有
朝一日一同摸索出共存共榮的互利選項。