一． 緒論
1971年10月25日，第二十六屆聯合國大會，中華民國駐聯合國大使周書楷
眼見美方提出的「變相重要問題案」未能過關，而親中共的阿爾巴尼亞所提「
恢復中華人民共和國在聯合國組織中的合法權利問題」決議案（「排我納共」
案）又通過在即，乃以程序問題為名上台發言，隨即宣布中華民國主動退出聯
合國。聯合國大會稍後以76票贊成、35票反對與17票棄權通過2758號決議案。
由於國府在退出聯合國後對台灣內部宣傳是基於「漢賊不兩立」的信念而
主動退出聯合國，而當年美方曾嘗試推動「雙重代表權案」以在中共進入聯合
國的前提下保住中華民國的聯合國席位甚至安理會常任理事國席位，許多台灣
史論者便認為若非國府堅持「一個中國」原則而退出聯合國，則台灣至今尚可
保有聯合國席位而能有更加寬廣的國際參與空間。
外交向來是內政的延伸，各國政府在進行外交決策時，除了其所面臨的國
際處境與利害盤算之外，國內社會政治情勢的變化也是必然要納入考量的極重
要甚至最重要因素，本文即從美中台三方所面臨的國際情勢變化與內部社會政
治動力變化來探討1966年至1971年間的聯合國「中國代表權爭議」以及「雙重
代表權」的現實可能性。
二． 中國代表權爭議始末
1949年12月國府中樞遷台後，實際統治權僅及於台澎金馬的中華民國持續
保有代表全中國的聯合國會員資格與安理會常任理事國地位，於1949年10月1
日建政而實際統治著中國大陸領土與人民的中華人民共和國則長年被排除於聯
合國之外，中共總理兼外長周恩來於1949年11月15日起多次致函聯合國大會，
聲稱中華人民共和國中央人民政府是代表中國的唯一合法政府，並要求取消國
府代表團一切權利，美方與國府則在聯大先後以「緩議」 (1951-1960) 和「
重要問題」 (1961-1970) 的議事策略排除中國代表權相關議案進入實質審議
表決，但隨著中共政權日益鞏固以及「鬥而不破」的東亞冷戰格局在韓戰後正
式確立從而使國府反攻大陸成為幻夢，聯合國中國代表權的爭議遂成為國際政
治上無可迴避的重大爭議問題。畢竟，排除統治著廣土眾民的中共政權於聯合
國之外對於冷戰時期諸多複雜國際事務的國際協調有害無益，此外，隨著帶有
強烈反殖民主義情緒而相對較親中共的亞非第三世界國家陸續加入聯合國，排
除中共早已日益困難。
1961年起，國際上主張「兩個中國」的氣氛日益擴散[1]；1966年第21屆
聯大，義大利等六國提出組織帶有「兩個中國」色彩的「研究委員會」案以謀
求採取「雙重代表權」來解決長年爭議的中國代表權問題，支持者34國之中多
數為與國府有邦交者，美方為換取義大利等國支持「重要問題案」亦表贊成，
但國府與中共均強烈反對，此案最後以被否決收場，1967年與1968年義大利等
國續提「研究委員會案」但均被國府與中共夾殺，1969年義大利、加拿大與比
利時著手與中共建交而不復提此案[2]。
到了1971年，深陷越戰泥沼的美國國際威信低落而又面臨嚴重的國內經濟
與社會問題，尼克森政府決定進一步地支持中共加入聯合國以「聯中制蘇」，
並對保住中華民國的聯合國席位以及「雙重代表權問題」採取主要是「作態」
的政治態度[3]，而國府雖然以只保留聯合國席位但放棄安理會常任理事國的
「複雜雙重代表權」為談判底限，並由行政院祕書代蔣彥士向美國大使馬康衛
暗示副院長蔣經國是一位務實主義者而即使必須放棄安理會席次均仍反對退出
聯合國[4]，但仍期待繼續透過「重要問題」議事運作使中國代表權相關提案
不必進入實質審查，或者期待能以中共入聯但保留中華民國聯合國席位與安理
會常任理事國的「單純雙重代表權」方案處理，因而採取複雜的外交運作，最
後在國際情勢時不我予的現實變化下，連聯合國席位都未能保住而在1971年10
月25日阿爾巴尼亞案表決前一刻宣布退出聯合國。
因而，回顧長達二十二年的中國代表權爭議可以發現，實際上存在著兩個
有關雙重代表權問題的爭議，其一是一般熟知而學術較常討論的1971年美方主
導的雙重代表權案，其二則是較少被討論的1966-1968年間的義大利等國推動
的「研究委員會」雙重代表權案。
三． 文獻回顧
高朗總結中國代表權爭議並認為，1966-1968年間義大利等國連續三年提「
研究委員會案」被國府和中共聯手反對三年以至於沒有國家再提類似提案，雖然
滿足台灣內部堅持一個中國的心理，卻沮喪友邦及中立國為台灣的國際空間開一
條生路的可能，高朗委婉質疑相關國策的決策理路，並認為從「緩議」到「重要
問題」到最後的「變相重要問題」，國府一路自陷於被動挨打，總到了最後才被
逼接受卻往往早已時機盡失[5]，而關於1971年的雙重代表權案，高朗引述當時
國府外長周書楷回憶當時國府對雙重代表權案未連署但「在會外做連絡的工作」
，認為國府私底下已默認美國的雙重會籍方案而非一味如國府表面的內外宣傳般
堅持漢賊不兩立的反共立場[6]。
涂成吉回顧1971年的雙重代表權案始末發現，早在1965年聯大表決阿爾巴尼
亞等國所提「恢復中共權利案」時，由於反殖民主義色彩而較親中共的第三世界
國家陸續加入聯合國而竟以47票贊成、47票反對打成平手，美方開始擔心將會失
去程序上通過「重要問題案」以建立三分之二多數門檻防線所必須的過半票數，
1966年4月，美國駐聯合國大使高德柏遂建議詹森政府鼓勵加拿大等國提出「繼承
國家」決議案以推動雙重代表權，並認為即使中共鼓動其邦交國拒絕本案可使中
共自己承擔無法參與聯合國的責任，但此案為台北方面以退出聯合國峻拒而只能
擱置[7]，由於加拿大直至同年11月初仍不願放棄雙重代表權計畫，美國國務卿
魯斯克遂建議其發起或支持義大利等國所提「研究委員會」案，國府對該案雖認
為同樣將導致兩個中國而以退出聯合國表態拒絕，但美國大使馬康衛卻在11月29
日獲國府告知「如果義大利案通過，台北不會退出聯合國，惟將退席以示不滿」
，馬康衛解釋，國府此舉實乃默許「研究委員會」雙重代表權案，但為避免受美
國政府支配之批評其人民交代，但11月29日的聯大仍否決了義大利等國所提「研
究委員會」案，涂成吉認為，此乃因中共展開文革而使國際對其仇外情緒有所疑
慮而未便支持、美國介入越戰情勢升高而需要加強與台灣軍事情報合作以及國府
和中共均強烈反對雙重代表權[8]，涂成吉並認為，倘若國府當時願意放棄「重要
問題」案而單獨以「研究委員會」案運用票源，則在中共發動文革反「蘇修美帝
」而與蘇聯交惡的情勢下，一旦美日等具代表性大國支持並造成國際承認的事實
，則蘇聯未必動用否決權反對而中共也難以翻案[9]，涂成吉並認為，在1960年
代中蘇共交惡而蘇聯對雙重代表權採取沉默中立的默許態度的國際大環境下，國
府未能掌握時機協同美方推動雙重代表權方案乃是台灣最終完全退出聯合國的主
因[10]，而到了早已時不我予的1971年，儘管國府實質上已接受僅保留聯合國席
位而放棄安理會席位的雙重代表權方案為其底線[11]，但此時美國國家安全顧問
季辛吉等主導對中政策官員已認為雙重代表權案為一「自毀與笨拙」的策略，唯
一的功用就是為美國提供一個「高尚的下台階」好讓國際及國內看到美國已為台
灣在聯合國席次盡力維護，季辛吉並明白表示「不值得為一個挑釁且解決不了任
何事情的雙重代表案而破壞與中共建交」[12]，而對此國際大戰略格局轉變渾然
不覺的台北當局卻仍然堅持以重要問題案為上策、以同時保留聯合國與安理會席
位為中策而以僅保留聯合國席位為下策的外交策略，極度的被動挨打而最終只能
主動退出聯合國以保住最後的尊嚴[13]。
總結高朗與涂成吉的研究可以發現，二者均稍微觸及美國與國府內部的政治
動力對中國代表權案外交運作的影響而未深入討論更大的國際戰略發展脈絡以及
美國與國府面臨的更廣泛的社會內部動力，此外，二者雖然引述部份中共文件對
雙重代表權案的立場表態，但均未能討論中共政權內部的政治與社會動力對其所
採取立場的形塑力量。而在研究結論方面，二者均認為國府於1971年時實已默許
雙重代表權案而非真的堅持「漢賊不兩立」，故而1971年國府代表在阿爾巴尼亞
案表決前宣布退出聯合國實為時勢所逼，但二者對於1960年代義大利所提「研究
委員會」雙重代表權案均表示在當時有其可行性惟因國府堅持一個中國原則而錯
失時機。
四． 美國內部社會政治動力
美國對國府與中共的態度向來受其國內政治氣氛的高度影響。自從二戰時美
國羅斯福政府軍援重慶國民政府而展開美國的中國政策以來，從史迪威到馬歇爾
均對於國府官員的貪污腐敗與軍隊的金玉其外、敗絮其中有著極深的體會，史迪
威曾向羅斯福抱怨國府軍政效率低落與士氣消沉而戰鬥力不足，馬歇爾則極力勸
告國府承認中共已在抗戰過程中控制中國北方廣大地區的既成事實而不要走向必
然將使國府經濟與軍事總崩潰的全面內戰。
蔣中正總統希冀改變民主黨人限制美方對國府軍援的美援無著情勢，遂在1948
年年底的美國總統大選中全力支援在史上首次選舉民調中領先的共和黨候選人杜
威，民主黨杜魯門總統連任成功後對蔣中正極度不諒解，而加以1949年1月國府
殘存幾個兵團的機械化有生戰力又在徐蚌戰場上分別陷入重圍而隨時可能被共軍
分割聚殲，中共於1949年4月21日發動渡江戰役，國府海軍第二艦隊司令、林則
徐侄孫林遵舉行陣前起義投共使得國府江防洞開而迅速潰敗──國府高層向來偏好
任用學經歷傲人的世家大族名門之後，但衡諸歷史，其果效卻似乎總是不是那麼
令人有信心──共軍於4月23日攻陷國府首都南京，美國隨即於8月5日發表《中美
關係白皮書》認為「大樹倒下了，只能等待塵埃落定」，國府在內戰中全面失利
乃因蔣中正統治集團的腐敗與無能，美方未來不再軍援國府並將嘗試開啟與中共
對話。到了1950年1月，儘管中共對大陸各地的國府軍殘部追亡逐北並開始在台
海集結兵力準備進攻台灣，美國國務卿艾奇卿仍然發表了「劃界演說」宣布台灣
與南韓不在美國的東亞防線範圍內。
因而，儘管蔣中正於下野前夕的1949年1月5日發布其黃埔嫡系愛將陳誠任台
灣省主席兼警備司令並於1月10日派蔣經國前往上海會同央行總裁俞鴻鈞將中央銀
行存放的黃金與美金轉運台灣，更於1月21日通電下台後返回故鄉浙江奉化溪口架
起無數的無線電台，以國民黨總裁身分指揮親蔣的國府中央系統軍政經力量有秩
序地向台灣移轉，但國府渡台後能否取得美方軍政援助而得以茍延殘喘頗有疑問
，僅能透過二戰時期同情國府並認為應「擁蔣保台」以建構東亞冷戰圍堵防線的
鎮守東京盟軍總部麥克阿瑟等美軍將領取得少量的軍火援助。直到1950年6月25
日韓戰爆發，中共在蘇聯壓力下不得不將聚焦東南沿海的對台軍事部署轉向北方
的朝鮮半島以抗美援朝，這才使得美方轉而重視國府控制台海與牽制中共的戰略
地位，美軍第七艦隊開始在台海「中立巡航」以「擁蔣保台」並同時「防蔣反攻
」以免橫生枝節，美國的軍事與經濟援助才開始大量流入台灣。
隨著國府失去大陸以及東亞冷戰局勢升高為熱戰，美國國內也自1950年起掀
起了反共獵巫的「麥卡錫主義」白色恐怖，共和黨參議員麥卡錫自1950年2月起
不斷指控親共同路人滲透主掌美國外交事務的國務院，美國民間與共和黨更針對
羅斯福與杜魯門任內的對華政策全面展開了「是誰讓美國失去了中國？」 (Who
lost China?) 的質疑與長年爭論，美國國務院許多的東亞事務專家紛紛因為親
共的指控而中箭落馬，寒蟬效應之下，國務院東亞事務官員此後多年均傾向於保
守反共的態度而不敢針對中國代表權等問題提出符合現實情勢與美國利益的大膽
政策分析，而創辦《時代雜誌》的Henry Luce等許多美國媒體的推波助瀾更使得
麥卡錫主義的反共獵巫浪潮迅速地席捲全美。1950年尼克森只靠著指控對手是共
產黨同路人Pink Lady的抹黑手法就輕易贏得參議員選舉並被譽為反共鬥士，可
見當時麥卡錫主義對美國國內政治與對華政策強大的影響力。
整個1950年代，美國社會瀰漫著恐共的「麥卡錫主義」白色恐怖氛圍，而政
治上兩黨間的「誰失去了中國論戰」 (Who lost China debate) 又使得主政者
面對外交政策時必須小心翼翼地不要觸碰可能被視為向中共等共產集團勢力妥協
的任何方案。因而，由國府組織的美國國會「中國遊說團」 (China Lobby) 便
有極為方便的揮灑空間以為國府爭取美國國會通過多項軍經援台法案以及在美國
在聯合國全力捍衛中華民國的中國代表權。此時美國在聯合國大會主導中國代表
權「緩議」案以阻擋中共入聯。
但到了1960年代，隨著國際冷戰情勢的變化，美國國內社會與政治氛圍也發
生了變化，而美國政府對國府的中國代表權問題的態度自然亦隨之改變。
1954年，二戰後試圖重返越南殖民地的法軍在越南奠邊府受到重挫後決定退
出越南，日內瓦會議決議南北越分治，1960年，實際上受北越領導指揮的越南南
方民族解放陣線（越共）成立並開始與吳廷琰等歷任南越政府作戰，基於擔心南
越陷共對東亞乃至於全球冷戰局勢可能引發的骨牌效應，1961年，美國甘迺迪政
府派遣特種部隊進駐南越，1964年的東京灣事件後，美國詹森政府開始派遣大量
美軍全面性地參與越戰，卻日益深陷泥沼並最終使得美國的國際威信與國內社會
經濟情勢均受到重創。
美國參與越戰後一連串的軍事挫敗以及在越南當地諸多舉措失當的消息不斷
，在歐洲激起了1968年的反戰學運浪潮，也在美國國內與黑人民權運動以及女性
權利運動匯流而激起了左傾的學運與社會運動，反越戰的抗議學生與群眾一度包
圍五角大廈的美國國防部，50年代的麥卡錫主義反共獵巫已成過往雲煙而麥卡錫
本人也已成為美國白色恐怖羅織罪名與惡意抹黑的代表性政治丑角，美軍在南越
美萊村大屠殺的駭人電視影像使得美國人民反思派遣美國青年子弟前往千里之外
的陌生地名參與越戰殺戮的意義何在，而許多對美國主流文化展開叛逆與深度反
省的美國青年更是身穿繪有格瓦拉或毛澤東等人物的T-shirt做為其叛逆精神的
象徵。到了喧囂的60年代，高舉過時的反共大纛的美國保守派政治人物相繼在選
戰中失利，共和黨人高華德更在1964年的總統大選中以為懸殊的得票比數慘敗。
由於美國內部社會與政治上的恐共麥卡錫主義退潮，亞非第三世界的許多殖
民地掀起混合著民族主義與社會主義的反殖民運動，而歐美各國社會也開始浮現
更多對殖民主義、種族主義與性別平等問題的反省聲浪，許多脫離殖民統治的亞
非第三世界國家開始積極參與聯合國等國際組織並謀求在美蘇兩強意識型態對抗
外籌組不結盟國家組織，由於中共以反抗殖民主義的姿態自始積極參與不結盟國
家組織的運作，許多亞非第三世界國家在中國代表權問題上對中共抱持高度支持
立場，而對與美歐前殖民霸權高度結盟的國府相對地有所反感，外長沈昌煥等國
府高層卻直到中蘇共交惡早已表面化的1964年仍將這些國家的傾向中共過度簡化
地歸因於中共與蘇共的經濟利益誘惑與武力威脅[14]，甚至對亞非第三世界國家
的聯合國參與開始明顯增加的1961年對這些國家表達些許輕蔑的觀點「現在聯合
國最神氣的是黑種人，黑種人進入聯合國會場在門前就有電視公司的人拍電視，
非黑種人在聯合國就沒有這種氣勢」[15]，國府對國際情勢轉變的反應如此遲鈍
與傲慢，卻妄圖僅憑少數的農技團等援助就爭取亞非新興國家的真心支持，無異
於緣木求魚，於是，當美國自1960年代起開始在國際場合面臨亞非第三世界國家
的挑戰，亞非第三世界國家也就往往樂於以修理國府來間接使美國難堪了。為了
因應1960年代亞非第三世界新興國家參與國際政治對美國等西方國家造成的挑戰
以及因而導致美方主導的以「緩議」和「重要問題」議事策略保住國府聯合國與
安理會席位的策略開始捉襟見肘，美方在1966年相繼鼓勵加拿大與義大利分別提
出「繼承國家案」與「研究委員會案」來推動以雙重代表權解決中國代表權問題
，惟受到中共的強烈反對，而對國際局勢變化缺乏警覺性的台北當局也在一個中
國原則下難於接受，最後只得作罷。
越戰消耗了美國大量的人力物力，消耗了美國在二戰後雄厚的經濟實力，也
消耗了美國社會對美國政府與政治人物的信心，1968年總統大選時尼克森即以結
束越戰為其訴求而勝選，到了1971-72年間，配合著1972年總統大選的節奏，美
國尼克森政府發動了三項堪稱「尼克森大震撼」的重大戰略性軍政經行動以試圖
為陷入越戰泥沼的美國國際戰略爭取主動。首先，沿續1970年重啟與中共間的華
沙會談後不斷增加的良好氣氛，美國國家安全顧問季辛吉在1971年7月祕訪中國大
陸而尼克森也在7月15日宣布將在次年訪問中國大陸，明顯地，由於蘇聯在赫魯雪
夫主政時期對資本主義陣營改採共存策略以及在布里茲涅夫主政時期宣布「布里
茲涅夫義」以及華約等社會主義國家有限主權論並以軍事武力介入捷共開明派政
改與布拉格之春，蘇聯推動的世界革命動能實際上已走到向尾聲並轉而向內地鞏
固蘇聯對社會主義國家陣營內部的控制力，此時的蘇聯極有可能利用美國在越戰
戰場的失敗與因而在國際政治戰線上面臨挫折的機會試圖重燃世界革命之火以鞏
固蘇聯對社會主義陣營與革命意識型態的掌握以免由內斂退縮而進一步走向崩潰
瓦解，而中蘇共交惡與對共產主義革命意識型態的爭論則使得深陷越戰泥沼的美
國開始感覺「聯中制蘇」不失為一著妙棋，第二，為了因應越戰所造成龐大的財
政赤字與經常帳赤字，尼克森政府於8月15日宣布將加徵10%進口附加稅，並主導
聯準會於1971年12月宣布不再依照戰後的「布雷頓森林協議」以一盎司黃金35美
元比例接受美元兌換為黃金，藉此使美元貶值以提升美國產品的國際競爭力以及
降低巨額國際收支赤字，第三，為向北越方面進行威力展示以迫使其重回談判桌
以使美國得以將越戰越南化而得以有尊嚴地退出越南，尼克森政府下令於1972年
年底的耶誕節前後對北越發動長時間的大規模轟炸行動。
為了實現尼克森與季辛吉「聯中制蘇」的第一著妙棋，美方決定支持中共入
聯，並除了「作態」之外不勉強保留國府的聯合國席位[16]。國府的中國代表權
與聯合國席位保衛戰至此已走到山窮水盡的最後奮鬥，而中共堅持「把蔣介石集
團從聯合國及其一切機構驅逐出去。只要聯合國裡出現『兩個中國』、『一中一
台』、『台灣地位未定』或類似情況，中華人民共和國政府就堅決不同聯合國發
生任何關係。美國一天不放棄它的這些陰謀，中國人民就堅持同它鬥爭到底。」
[17]，深陷越戰泥沼而使其國際威望大失的美國此時對「聯中制蘇」以及對中共
的需要已顯然大於中共對美國的需要，於是，即使國府駐聯合國大使周書楷已在
表決前搶先一步宣布中華民國主動退出聯合國，但聯合國大會仍然接著通過了阿
爾巴尼亞提案的第2758號決議案，儘管該決議文除了提及「承認中華人民共和國
政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表，中華人民共和國是安全理事會
五個常任理事國之一，決定恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代
表是中國在聯合國組織的唯一合法代表」外，尚針對決議案表決前已主動退出聯
合國的中華民國提及「立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構
中所非法佔據的席位上驅逐出去」，卻不見美方採取任何攔阻的動作。中共最後
在周恩來的決策下以「中國」 (China) 的名義而非「中華人民共和國」 (PRC)
的名義成為聯合國會員國與安理會常任理事國。
參考文獻
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[8]涂成吉，《中華民國在聯合國的最後日子──一九七一年台北接受雙重代表權之
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[9]涂成吉，《中華民國在聯合國的最後日子──一九七一年台北接受雙重代表權之
始末》，［台北，秀威，2008一版］，頁94。
[10]涂成吉，《中華民國在聯合國的最後日子──一九七一年台北接受雙重代表權之
始末》，［台北，秀威，2008一版］，頁12。
[11]同4。
[12]涂成吉，《中華民國在聯合國的最後日子──一九七一年台北接受雙重代表權之
始末》，［台北，秀威，2008一版］，頁96-97。
[13]涂成吉，《中華民國在聯合國的最後日子──一九七一年台北接受雙重代表權之
始末》，［台北，秀威，2008一版］，頁101-106。
[14]高朗，《中華民國外交關係之演變（一九五○～一九七二）》，［台北，五南
圖書，1983初版］，頁212-213。
[15]高朗，《中華民國外交關係之演變（一九五○～一九七二）》，［台北，五南
圖書，1983初版］，頁187-188。
[16]同3。
[17]高朗，《中華民國外交關係之演變（一九五○～一九七二）》，［台北，五南
圖書，1983初版］，頁219-220。
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